Fonte: Valor Online 

 

No Brasil de 2015, para cada cidadão com mais de 60 anos existem quase seis pessoas em idade considerada ativa. Em 2035, apenas 20 anos à frente, essa proporção terá caído assustadoramente pela metade. Embora o Brasil ainda seja um país de população jovem, o grupo acima de 60 anos já cresce 4% ao ano, enquanto o ritmo da população ativa é inferior a 1%.

 

Nos primeiros dez anos do século XXI, os efeitos da mudança demográfica em curso sobre as contas públicas e o próprio futuro do modelo de assistência e previdência social do Brasil foram mascarados pela combinação de crescimento econômico, formalização do mercado de trabalho e mudanças operacionais no sistema de arrecadação federal, que fez as receitas previdenciárias evoluírem rapidamente. Depois de ultrapassar 1,5 ponto do Produto Interno Bruto (PIB) por mais de quatro anos, o déficit do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) recuou para menos de 1% ao ano e o resultado voltou a ser positivo na conta exclusiva do setor urbano. Essa melhora do fim dos anos 2000 foi temporária. Passado seu tempo, a "camuflagem" desapareceu.

 

O debate sobre a necessidade de reformar as regras de aposentadoria, acesso e correção dos benefícios previdenciários ganhou força diante de uma despesa que deve somar quase 8% do PIB no próximo ano. Para alguns economistas, contudo, esse debate também pertence ao ajuste fiscal, embora sua ajuda para as contas públicas venha no longo prazo. Para aqueles próximos às centrais sindicais, a reforma da Previdência precisa ser discutida dentro de um acordo social mais amplo, a exemplo do debate que está sendo feito no Fórum sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e Previdência, organizado pelo governo federal.

 

O Valor convidou quatro especialistas em previdência e/ou trabalho para resumirem em um texto curto sua visão sobre a necessidade ou não de uma reforma previdenciária no âmbito do INSS, pedindo ênfase nas propostas de mudança.

 

Nesse grupo, os economistas que estudam previdência no Brasil e no mundo estão convencidos de que a primeira, mas não única, mudança necessária para que as contas previdenciárias encontrem um ritmo sustentável é aumentar a idade real de aposentadoria. Três em cada dez brasileiros se aposentam por tempo de contribuição, muito antes de atingir a idade mínima. Nesse grupo, as mulheres se aposentam, em média, aos 52 anos e os homens, aos 55, respectivamente 8 e 10 anos antes da idade mínima.

 

Na grande maioria dos países, a regra da idade mínima funciona realmente como piso. Simplesmente, não existe a possibilidade de requerer a aposentadoria antes. E em muitos países - inclusive da América Latina - esse piso já é de 65 anos, sugestão que ganha fôlego no Brasil.

 

Além de uma regra que eleve a idade efetiva de aposentadoria, três dos economistas convidados - Fabio Giambiagi, Marcelo Abi-Ramia Caetano, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e Luís Eduardo Afonso, da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (FEA-USP) - defendem uma revisão das regras das pensões por morte e a desvinculação do reajuste do piso previdenciário da regra de correção do salário mínimo, entre outras. "O desenho do sistema está errado", resume Afonso.

 

O quarto economista, Clemente Ganz Lúcio, do Dieese, não entra no mérito de propostas concretas. Ele concorda com a avaliação de que a profunda mudança demográfica em curso coloca a necessidade de buscar um modelo que permita que as contas da Previdência sejam sustentáveis, pois o país terá menos trabalhadores para mais aposentados em um futuro não muito distante. "Mas essa não é uma discussão fiscal, é uma discussão de que país queremos", argumenta Ganz Lúcio.

 

Sob o manto do INSS estão hoje 28 milhões de aposentados e pensionistas, cujo benefício decorre de contribuição (urbanos e parte dos rurais) e mais 4 milhões de beneficiários da assistência social (idosos garantidos pelo Benefício da Prestação Continuada da Lei Orgânica da Assistência Social, BPC/LOAS). Os economistas propõem reformar as regras de concessão de aposentadoria e pensão referentes ao primeiro grupo e manter as normas que garantem a renda ao segundo grupo, mas com alguma distinção mais clara entre os benefícios dos dois grupos, para incentivar a formalização.

 

Caetano é um dos que separa a reforma da Previdência do modelo de proteção social. "Não recomendo e não acredito em mudança do modelo de proteção social", afirma, lembrando que tanto o BPC/Loas como a aposentadoria rural são anteriores à Constituição de 1988, quando tinham outros nomes e funcionavam com outros critérios. Ele diz, contudo, que é importante revisar alguns preceitos, porque o modelo atual acaba desincentivando, na menor faixa de renda, a adesão ao modelo de contribuição, porque a aposentadoria de quem nunca contribuiu passa a ser semelhante à dos que contribuem para o INSS pelo piso previdenciário.

 

Por tempo de contribuição, mulheres se aposentam, em média, aos 52 anos e homens, aos 55, 8 e 10 anos antes da idade mínima

 

Nos anos 2000, especialmente a partir de meados da primeira década, houve uma forte formalização do mercado de trabalho. O total de trabalhadores sem carteira assinada no total de ocupados caiu de 34% para 23% entre 2001 e 2013, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (Pnad). A essa queda correspondeu um aumento dos ocupados formais no setor privado (10 pontos percentuais), que ajudou a dar fôlego à Previdência. Afonso, da FEA-USP, não vê espaço para mais um ciclo tão expressivo de formalização.

 

O forte aumento do custo da mão de obra (menos pelo salário direto, e mais pelos encargos) tem levado a outras formas de inserção no mercado de trabalho e reduziu, nos últimos anos, o ritmo da formalização. "Os aumentos de PIB e renda, que permitiram a formalização naquele período, dificilmente vão se repetir", pondera o professor da USP. Além disso, Caetano acrescenta que em um modelo de repartição, como o brasileiro, a formalização é uma via de mão dupla: quem contribui hoje, ajudando a elevar a receita, se aposenta depois, o que provocará aumento de despesa.

 

Ganz Lúcio discorda. Ele vê espaço para novos ganhos oriundos de formalização e acha importante que a discussão da mudança de regras de aposentadoria seja feita dentro de um acordo social mais amplo, que amplie a inclusão dos trabalhadores hoje fora do mercado de trabalho formal. "Se a inclusão produtiva for maior, a assistência social pode ser menor." Dentro da ideia de um novo acordo social, acrescenta, os trabalhadores devem se apropriar de parte dos ganhos que podem vir do necessário aumento da produtividade. Assim, a Previdência poderia ser beneficiada também pelo aumento das contribuições, que cresceriam em função do aumento do salário médio da população.

 

Caetano é mais cético quanto à dinâmica das receitas futuras da Previdência. Além da questão demográfica, também há fatores conjunturais por trás da piora recente das contas do INSS, como a recessão (que provocou queda na atividade e corte de um milhão de empregos formais nos últimos 12 meses) e as regras que modificaram a forma de contribuição de alguns setores para um percentual sobre o faturamento. "Essa mudança de base acentua o caráter pró-cíclico da recessão sobre a arrecadação do INSS, porque na crise a queda no faturamento vem primeiro e as demissões vêm depois."

 

Essa situação já impactou fortemente a Previdência urbana, que vinha superavitária há alguns anos. O superávit de R$ 25 bilhões de 2014 deve ceder para um saldo positivo inferior a R$ 4 bilhões neste ano e se transformar em um expressivo déficit de R$ 20 bilhões em 2016.

 

O diretor do Dieese não concorda com as contas que indicam déficit e trabalha com outros dados previdenciários para discutir o sistema de previdência e assistência social. A Constituição de 1988, lembra, estabeleceu um conjunto mais amplo de receitas para sustentar esse modelo, o que inclui a Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) e o PIS-Cofins. Nas contas do movimento sindical, em 2013, por exemplo, ao invés de um déficit de R$ 41 bilhões na Previdência, isoladamente, a conta de receitas e despesas da Seguridade Social (que também envolve o orçamento da saúde pública e a arrecadação com aquelas contribuições) foi superavitária em R$ 76 bilhões.

 

Giambiagi é bastante crítico à posição levantada pelo movimento sindical. "Dizer que não há déficit é a mesma coisa que dizer que Elvis não morreu", dispara o economista. "É preciso, sim, discutir a vertiginosa expansão desse gasto, que era de 2,5% do PIB e hoje já está em 7,5%. Há uma questão demográfica séria em debate, teremos cada vez mais idosos e é preciso adequar as regras. Essa não é uma discussão contábil, é demográfica e fiscal", acrescenta Giambiagi.

 

Ele pondera que o déficit crescente da Previdência impede que o governo amplie outros gastos. Nas suas projeções (e de outros analistas), as despesas com a Previdência vão alcançar 8% do PIB no próximo ano, bem acima dos 7,1% do PIB registrados no ano passado. Comparando os dois anos, a conta cresce quase 1 ponto percentual. Como o país já fechou 2014 com um déficit primário, entregar um superávit fiscal em um cenário de despesas crescentes na Previdência significa que nas outras rubricas o ajuste precisa ser maior. "O Brasil paga o preço de suas escolhas. Estamos cortando gastos na saúde, as despesas em saneamento vão de mal a pior, a segurança nas ruas está entregue a Deus", lista Giambiagi.

 

De novo, Ganz Lúcio replica com outras contas fiscais e outras "escolhas". Ele compara o custo de 8% do PIB com as despesas da Previdência com o custo da dívida pública. "O país também gasta 8% do PIB para pagar os juros da dívida, mas essa despesa beneficia de 20 mil a 25 mil pessoas. Discutir as duas contas junto é discutir um projeto de sociedade."

 

O acordo social que Ganz Lúcio propõe também envolve o gasto. "Faz sentido continuarmos a construir escolas se nossa população jovem vai diminuir? Ou precisamos discutir a plena utilização das escolas que temos e qualificar os professores?", questiona o diretor do Dieese.

 

Como avaliam que não há possibilidade de uma trajetória de receita que alivie o futuro da Previdência, Giambiagi, Afonso e Caetano apontam outras reformas necessárias no modelo atual. Para os três, a regra da aposentadoria por tempo de contribuição favorece mais a classe média, que contribui desde cedo (muitas vezes, os pais começam a recolher a Previdência do filho antes mesmo de ele ingressar no mercado de trabalho (lembra Giambiagi), enquanto a maioria dos trabalhadores que recebe o piso se aposenta por idade. Entre os que se aposentam por idade, a média é de 63 anos entre os homens e de 59 entre as mulheres, ambos abaixo do mínimo estabelecido.

 

Giambiagi e Afonso afirmam que é preciso ampliar o tempo mínimo de contribuição para 35 ou 40 anos. "Embora seja legal, é um absurdo as pessoas se aposentarem aos 52 ou 55 anos, ou até antes, porque essa é a idade média. As pessoas não estão erradas, errada está a lei, que permite isso. Essas pessoas, muitas vezes, vão receber o benefício por mais tempo do que contribuíram", observa Giambiagi, lembrando que a expectativa de vida do brasileiro tem subido.

 

Além disso, diz Afonso, quem se aposenta por tempo de contribuição também recebe mais. Em dezembro do ano passado, a aposentadoria média paga por tempo de contribuição era de R$ 1.531, enquanto o valor médio pago por idade era de R$ 726 - 52% menor.

 

Para Caetano, a mudança mais difícil de todas tende a ser a que desvincula os reajustes do piso da Previdência da correção do salário mínimo. Nesse ano, o Congresso aprovou uma regra justamente na direção oposta, estendendo aos demais benefícios do INSS a mesma regra de reajuste do piso e do mínimo. De acordo com cálculos da Confederação Brasileira de Aposentados (Cobap), a diferença entre os reajustes concedidos ao piso e as demais faixas de remuneração soma 84% desde 1994. Atualmente, contudo, 67% dos beneficiários do INSS recebem um salário mínimo.

 

O economista do Ipea não acredita que essa desvinculação possa provocar um retrocesso nos ganhos de distribuição de renda observados nos últimos anos, se for feita com cuidado. "Eu defendo uma desindexação parcial. Você pode dar uma aposentadoria igual ao mínimo na concessão e controlar os aumentos reais posteriores", sugere.

 

Afonso argumenta que a queda da desigualdade tem decorrido de outras medidas que ajudaram a reduzir a pobreza extrema e do fato de que aqueles que recebem o mínimo ou o piso já não figuram entre os últimos decis da distribuição da renda.

 

Além de elevar a idade mínima real de aposentadoria, elevar o tempo de contribuição, desvincular o reajuste do mínimo e do piso previdenciário, os três economistas que defendem a reforma também apontam a necessidade de impor condições mais rígidas para o acesso às pensões por morte. O principal argumento é que a família diminui com a morte do contribuinte do INSS ou do aposentado e por isso a renda paga à família pode ser menor. Giambiagi defende que a pensão seja de 50% mais 25% por filho menor até dois filhos.

 

Embora apontem a urgência que a recessão escancarou para a mudança na Previdência, os economistas não veem muito espaço político para uma reforma. Pelo contrário. Caetano vê um Congresso muito pouco propenso às mudanças necessárias na Previdência, como mostraram as votações deste ano. A Medida Provisória que alterava regras das pensões por morte não era radical, mas acabou muito aquém do proposto inicialmente e ainda houve o fim do fator previdenciário.

 

O fim do fator foi vetado pela presidente Dilma Rousseff, que, em nova Medida Provisória, introduziu a fórmula 85/95 (que gradualmente chegará a 90/100), número que indica a soma necessária entre idade e tempo de contribuição para que homens e mulheres possam se aposentar. "Há uma lacuna muito grande entre o que o Executivo propôs e o que Legislativo aprovou", pondera Caetano, lembrando que na última MP o Congresso legitimou a desaposentação, regra que ele espera que a presidente Dilma vete (por essa regra, um aposentado que continua trabalhando pode pedir o recálculo da sua aposentadoria depois de um tempo). "Tudo isso indica que uma eventual reforma será um processo lento de discussão", acrescenta, lembrando que 2016 é um ano eleitoral, momento ainda menos propício para definições desse tipo.

 

Afonso e Giambiagi também são bastante céticos sobre a possibilidade de o atual Congresso encampar uma reforma da Previdência. "A agenda do Congresso está voltada para outras preocupações e as últimas decisões foram na direção contrária à do equilíbrio", diz Afonso. "Não é só uma questão do Legislativo. Há uma guerra dentro do Executivo, e hoje o governo está mais preocupado em evitar o impeachment", acrescenta Giambiagi.

 

O governo tem sinalizado que pode propor uma reforma com base em aumento da idade mínima para efetivos 65 anos, redução da diferença entre homens e mulheres e aperto nas regras de concessão dos benefícios assistenciais dos trabalhadores rurais e de pensão por morte. A proposta de idade mínima foi feita pelo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, em recente debate na Câmara dos Deputados.

 

Caetano também lembra que a reforma da Previdência não pode ser vista como a salvação do ajuste fiscal. Seus efeitos sobre as contas públicas, diz, serão de médio e longo prazos, porque serão necessárias regras de transição que atrasarão seus efeitos. Afonso acredita que, se for aprovada uma regra que desvincule o piso da correção do salário mínimo, o impacto fiscal pode ser mais imediato no curto e médio prazos.